Pytanie o „salami slicing” coraz częściej pojawia się w sprawach dotyczących decyzji środowiskowej, decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Powód jest prosty. Inwestycja, która w rzeczywistości stanowi jeden zespół funkcjonalny, bywa przedstawiana organom jako kilka mniejszych, niezależnych przedsięwzięć. Każdy „plasterek” wygląda wtedy niewinnie. Problem zaczyna się wtedy, gdy po złożeniu tych plasterków powstaje jeden większy obiekt, na przykład park handlowy, centrum usługowe, zespół magazynowy albo osiedle z pełną infrastrukturą.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 8 kwietnia 2026 r., sygn. II OSK 1796/24 oraz II OSK 2149/24, odniósł się właśnie do takiego sposobu prowadzenia inwestycji. Według omówień tych orzeczeń sprawy dotyczyły obiektów handlowych objętych osobnymi decyzjami o warunkach zabudowy, które w praktyce miały tworzyć jeden kompleks z powiązaną infrastrukturą i wspólnym oddziaływaniem na otoczenie. NSA zaakcentował, że organ nie może zatrzymać się na formalnych granicach wniosku inwestora. Musi sprawdzić rzeczywisty charakter całego zamierzenia.
To ważny sygnał zarówno dla inwestorów, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. W prawie budowlanym i środowiskowym liczy się nie tylko nazwa inwestycji. Liczy się jej faktyczny wpływ na teren, ludzi, wodę, hałas, ruch samochodowy i istniejącą zabudowę. § NSA o „salami slicing”. Cała inwestycja musi być oceniana łącznie
NSA o „salami slicing”. Cała inwestycja musi być oceniana łącznie
Czym jest „salami slicing” w procesie inwestycyjnym?
„Salami slicing” to obrazowe określenie praktyki polegającej na dzieleniu jednej inwestycji na kilka mniejszych części. Takich, które osobno mogą nie przekraczać progów środowiskowych albo mogą wyglądać jak przedsięwzięcia lokalne i ograniczone. W rzeczywistości jednak te części są ze sobą powiązane. Mają wspólny cel gospodarczy, wspólną funkcję, zbliżoną lokalizację, tę samą obsługę komunikacyjną albo wspólną infrastrukturę techniczną.
Nie każde etapowanie inwestycji jest zakazane. Prawo nie wymaga, aby każdy większy projekt był realizowany jednocześnie. Można budować etapami. Można osobno uzyskiwać niektóre decyzje. Granica zostaje jednak przekroczona wtedy, gdy podział ma ukryć rzeczywistą skalę przedsięwzięcia lub doprowadzić do pominięcia oceny oddziaływania na środowisko.
Punktem wyjścia jest art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Aktualny tekst jednolity tej ustawy został ogłoszony w Dz.U. z 2026 r. poz. 670. Przepis stanowi, że przedsięwzięciem jest zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko, a przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, również wtedy, gdy realizują je różne podmioty.
W praktyce oznacza to jedno. Organ powinien patrzeć szerzej niż tylko na tytuł wniosku. Jeżeli kilka decyzji prowadzi do powstania jednego kompleksu, to ocena środowiskowa również powinna uwzględniać całość. W przeciwnym razie procedura staje się pozorna. A ochrona sąsiadów i środowiska zostaje ograniczona do pojedynczego „plasterka”.
Dlaczego NSA nakazuje badać całą inwestycję, a nie tylko jeden etap?
W sprawach dotyczących „salami slicing” najważniejsze jest ustalenie, czy podział ma charakter rzeczywisty, czy tylko formalny. NSA zwrócił uwagę, że organ nie może ograniczyć się do tego, co inwestor wpisał we wniosku. Jeżeli z dokumentów, map, układu działek, funkcji obiektów i infrastruktury wynika, że poszczególne części tworzą jeden organizm inwestycyjny, organ powinien badać ten organizm jako całość.
Według omówienia wyroku II OSK 1796/24 NSA wskazał, że istotne znaczenie miały między innymi powiązania funkcjonalne, przestrzenne i infrastrukturalne. Chodziło o obiekty handlowe realizowane jako formalnie oddzielne inwestycje, ale w praktyce tworzące jeden większy kompleks. Podobnie w sprawie II OSK 2149/24 akcentowano, że realny charakter przedsięwzięcia jest ważniejszy niż administracyjne rozdrobnienie wniosków.
To podejście ma duże znaczenie dla decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja WZ często poprzedza dalszy proces budowlany. Jeżeli już na tym etapie organ zaakceptuje sztuczny podział inwestycji, później cały proces może zostać obciążony wadą. Nie chodzi przy tym wyłącznie o ochronę środowiska w abstrakcyjnym znaczeniu. Chodzi o konkretne oddziaływania: większy ruch samochodowy, hałas, dostawy, odwodnienie terenu, wody opadowe, zajęcie powierzchni biologicznie czynnej, presję na sąsiednie nieruchomości i zmianę sposobu korzystania z okolicy.
NSA przypomina więc zasadę, która w praktyce bywa pomijana. Postępowanie administracyjne nie służy zatwierdzaniu opisu przygotowanego przez inwestora bez refleksji. Organ ma ustalić, co naprawdę ma powstać. Dopiero wtedy może ocenić, czy wymagana jest decyzja środowiskowa, raport oddziaływania na środowisko albo analiza oddziaływań skumulowanych.
Decyzja środowiskowa, WZ i pozwolenie na budowę — gdzie pojawia się ryzyko?
Ryzyko „salami slicing” jest szczególnie wysokie wtedy, gdy inwestycja znajduje się na granicy obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej. Zgodnie z ustawą środowiskową ocena oddziaływania na środowisko dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy obowiązek przeprowadzenia oceny zostanie stwierdzony w postępowaniu.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma znaczenie wyprzedzające. Na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej określa ona środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia i jest wymagana dla przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Co istotne, art. 72 tej ustawy przewiduje, że decyzję środowiskową uzyskuje się przed określonymi decyzjami inwestycyjnymi, w tym przed pozwoleniem na budowę oraz przed decyzją o warunkach zabudowy. Ustawa przewiduje także sytuacje, w których decyzja środowiskowa poprzedza zgłoszenia robót budowlanych lub zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania.
Dla inwestora oznacza to, że pominięcie decyzji środowiskowej nie jest drobnym brakiem formalnym. Może podważyć kolejne rozstrzygnięcia. Jeżeli organ wyda decyzję WZ lub pozwolenie na budowę bez wcześniejszego ustalenia, czy całe przedsięwzięcie wymaga decyzji środowiskowej, pojawia się ryzyko uchylenia decyzji, wznowienia postępowania albo nawet dalej idących konsekwencji administracyjnych. W omówieniu wyroku II OSK 1796/24 wskazano wprost, że brak wymaganej decyzji środowiskowej może być kwalifikowany jako poważna wada decyzji WZ.
W prawie budowlanym ten problem również jest widoczny. Organ administracji architektoniczno-budowlanej bada zgodność projektu z wymaganiami ochrony środowiska, w tym z ustaleniami decyzji środowiskowej, jeżeli jest wymagana. Aktualny stan Prawa budowlanego obejmuje tekst jednolity ogłoszony w Dz.U. z 2026 r. poz. 524 oraz późniejsze nowelizacje z 2026 r.
Skumulowane oddziaływanie inwestycji — czego powinien szukać organ?
Sednem spraw o „salami slicing” jest skumulowane oddziaływanie inwestycji. Jeden pawilon handlowy może generować ograniczony ruch. Jeden parking może wyglądać niegroźnie. Jeden zjazd z drogi może nie budzić większych zastrzeżeń. Ale kilka takich elementów, zaplanowanych obok siebie i obsługujących ten sam kompleks, tworzy zupełnie inną skalę oddziaływania.
Ustawa środowiskowa nakazuje badać nie tylko wpływ bezpośredni, ale także pośredni. Art. 62 wskazuje, że w ramach oceny oddziaływania analizuje się wpływ przedsięwzięcia na środowisko, ludzi, zdrowie, dobra materialne, zabytki, krajobraz oraz wzajemne oddziaływania między tymi elementami. Przy oddziaływaniu na obszary Natura 2000 ustawodawca wprost odwołuje się także do oddziaływań skumulowanych z innymi przedsięwzięciami.
Równie ważna jest karta informacyjna przedsięwzięcia. Art. 62a ustawy środowiskowej wymaga, aby zawierała dane dotyczące rodzaju, skali, lokalizacji, technologii, emisji, wariantów oraz przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych na tym obszarze, jeżeli mogą prowadzić do kumulacji oddziaływań. Organ nie powinien więc badać inwestycji w izolacji, gdy z akt sprawy wynika, że obok powstają kolejne powiązane elementy.
Art. 63 ustawy środowiskowej wzmacnia tę zasadę. Przy ocenie, czy przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko wymaga oceny, organ bierze pod uwagę między innymi skalę przedsięwzięcia, wykorzystanie terenu, emisje, usytuowanie oraz powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowanie się oddziaływań.
W praktyce organ powinien pytać o rzeczy proste. Czy inwestycje mają wspólny wjazd? Czy korzystają z tych samych parkingów? Czy odprowadzają wody opadowe do jednego systemu? Czy obsługują ten sam cel handlowy lub usługowy? Czy powstają w tym samym czasie i na sąsiednich działkach? Odpowiedzi na te pytania często mówią więcej niż formalny opis zamierzenia.
Wnioski dla inwestora i sąsiada inwestycji
Dla inwestora najbezpieczniejsza jest zasada ostrożności. Jeżeli projekt ma być w praktyce jednym kompleksem, należy od początku analizować go jako całość. Dotyczy to powierzchni, funkcji, infrastruktury, ruchu, odwodnienia, parkingów i etapów realizacji. Sztuczne utrzymywanie każdego fragmentu poniżej progów środowiskowych może dać krótkotrwałą korzyść, ale później stać się źródłem sporu, opóźnień i ryzyka utraty decyzji.
W przypadku inwestycji handlowych znaczenie mają także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie obejmuje między innymi centra handlowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, jeżeli spełniają określone kryteria powierzchniowe i lokalizacyjne.
Dla sąsiada inwestycji ważne jest coś innego. Nie trzeba ograniczać się do jednej decyzji, która akurat trafiła do akt sprawy. Warto sprawdzić, czy w okolicy nie toczą się równoległe postępowania dotyczące podobnych obiektów, tych samych dróg wewnętrznych, wspólnych parkingów albo powiązanej infrastruktury. Jeżeli takie powiązania istnieją, należy podnosić argument skumulowanego oddziaływania i konieczności łącznej oceny inwestycji.
Wyroki NSA dotyczące „salami slicing” wzmacniają praktyczną zasadę: najpierw rzeczywistość, potem formalny podział. Jeżeli inwestycja działa jak jeden organizm, powinna być oceniana jak jeden organizm. Dotyczy to decyzji środowiskowej, decyzji WZ, a w dalszej kolejności także pozwolenia na budowę. Inaczej ochrona środowiska i praw sąsiadów byłaby zależna nie od rzeczywistego oddziaływania inwestycji, ale od sposobu pocięcia jej na administracyjne części.
§ NSA o „salami slicing”. Cała inwestycja musi być oceniana łącznie
Zachęcamy do skorzystania z naszych usług dostępnych na: www.kpi.com.pl
Niniejszy artykuł ma charakter wyłącznie informacyjny i ogólny. Nie stanowi porady prawnej ani nie zastępuje indywidualnej konsultacji z profesjonalnym prawnikiem. Wszelkie decyzje prawne powinny być podejmowane wyłącznie po uzyskaniu fachowej porady prawnej, dostosowanej do specyficznych okoliczności danej sprawy.